La soluzione ai problemi socio politici

LA RISOLUZIONE delle TEMATICHE

    Il politologo del buon governo, come abbiamo scritto nelle precedenti pagine, procede per tematiche. In questo capitolo vedremo come vanno affrontate le singole tematiche o problematiche, termini usati come sinonimi. Iniziamo con la definizione.

 

Le tematiche. La tematica è un “complesso di problemi di una scienza, di una questione o di un periodo storico”. L’aborto, la disaffezione al lavoro, l’assenteismo, la disoccupazione, la povertà ecc., sono tutti esempi di tematiche socio politiche o problematiche.

Nel capitolo precedente abbiamo individuato il modo più razionale per suddividerle, che è quello per settori, che nel nostro caso rappresentano le competenze dei singoli ministeri. Ad es. nel “Ministero dell’Interno”, devono trovare posto tematiche come la malavita organizzata, lo spaccio di droga, la corruzione, la microcriminalità, la prostituzione ecc., come pure il Ministero dell’Economia doveva occuparsi di tutte le tematiche economiche.

 

    Tematiche chiuse e aperte. Prima di procedere, a questo punto, è opportuno fare una distinzione fondamentale. Le tematiche vanno classificate in due grandi gruppi: chiuse e aperte.

Le tematiche chiuse sono quelle di cui conosciamo già la soluzione, fornitaci dall’esperienza. Ad esempio, è ormai assodato che anche le donne abbiano il diritto di lavorare e, quindi, è improponibile una posizione che vuole gli uomini negli uffici o nelle fabbriche e le mogli a casa, a badare unicamente all’educazione dei figli. Un altro esempio è il diritto alla privacy, è impensabile un ritorno indietro. Sono diritti acquisiti, su cui è inutile ritornare a discutere.

Le tematiche aperte, invece, sono quelle di cui non sappiamo le risposte e sono ancora oggetto di discussione. La liberalizzazione delle droghe leggere, ad esempio, costituisce una tematica aperta, in quanto ci sono delle persone che sostengono che depenalizzando lo spinello si possa ridurre l’uso delle droghe pesanti. Altre che ritengono che sia un grave errore. La scienza del buon governo, ovviamente, si occupa principalmente delle tematiche aperte.

Una volta chiarito questo punto occorre fare un’ulteriore distinzione, in quanto la vastità dell’oggetto di studio impone delle scelte. La scienza del buon governo, data la vastità dell’oggetto di studio, infatti, non può interessarsi di tutto, deve stabilire delle scale di priorità, cioè decidere a quale tematiche dare la precedenza.

 

Le tematiche primarie. I politologi del buon governo hanno scelto di dedicarsi solo alle problematiche più significative, ossia quelle fondamentali di ogni settore, in quanto coscienti che è impossibile occuparsi di tutto. Queste tematiche sono state chiamate primarie e, al contrario di quello che può sembrare a prima vista, non sono eccessivamente numerose. Ad esempio, per quanto riguarda il ministero del lavoro le tematiche primarie sono: l’avviamento al lavoro, la tutela del lavoratore, le misure per garantire il datore di lavoro, il diritto di sciopero e di riunirsi in sindacati ecc.. Tutto sommato possono essere contenute in un unico manuale, sia pure molto voluminoso. Chiaramente esisteranno in futuro studi specifici, come già esistono di scienza politica, che si occuperanno dell’uno o dell’altro settore in particolare.

Ovviamente la metodologia applicata alle tematiche primarie può essere, poi, trasferita a quelle minori, non menzionate su questo libro.

A questo punto occorre stabilire la metodologia per affrontare e risolvere le singole problematiche. Ad esempio, se in una città esiste un problema di ordine pubblico in quanto le vecchiette non possono andare a ritirare la pensione alle poste senza il rischio che qualcuno porti via loro la borsetta, bisogna studiare delle misure in modo che possano farlo in tutta sicurezza.

 

LE FASI DELLA RISPOSTA

    Il momento della decisione, o meglio il momento dello studio, certamente costituisce il cuore di una politica pubblica, ma è anche vero che non si esaurisce tutto in questa fase. Sia a monte che a valle ci sono momenti di grande rilevanza. I “policy studies” si sono interessati del problema e hanno studiato l’intero processo, individuando una serie di fasi distinte. La loro analisi è fondamentale in quanto alle fasi corrispondono i passaggi logici di una decisione razionale e le funzioni che devono essere svolte per consentirla.

Le risposte in termini di produzione di una politica pubblica si dispiegano attraverso una pluralità di fasi. La prima teorizzazione in materia risale a Hardol Lasswell (1975), che individuò 7 fasi: informazione, ossia raccolta delle notizie; iniziativa, caratterizzata dall’emanazione di politiche alternative; prescrizione, ovvero l’emanazione di regole generali; invocazione, caratterizzata da qualificazioni provvisorie della condotta sulla base delle prescrizioni; applicazione, valutazione e cessazione, ultima fase che porta all’estinzione delle prescrizioni e degli studi entrati a far parte dell’ordinamento delle regole.

 

Noi abbiamo pensato di semplificare questo schema, distinguendo, oltre a una fase preliminare di richiesta della risposta, 3 fasi principali (ognuna delle quali caratterizzata da vari passaggi):

1) Individuazione della soluzione della tematica. Una volta che un problema si è imposto sull’attenzione comincia la fase della ricerca della soluzione, che è detta formulazione di una policy.

2) Attuazione. Questa fase, chiamata anche messa in opera o implementazione (M. Cotta, 2009), incomincia una volta approvato un provvedimento e inizia l’iter per metterlo in pratica. Il modello normativo degli Stati democratici prevede che l’attuazione delle politiche pubbliche spetti al governo e che, poi, l’amministrazione pubblica si incarichi di eseguire queste decisioni.

3) Valutazione dei risultati. Si tratta di una serie di attività conoscitive e di giudizio dirette ad accertare gli effetti conseguiti da un provvedimento e vagliarne la bontà. L’importanza di questa fase emerge quanto più si vuole dare un carattere scientifico al proprio intervento. I politici tradizionali, infatti, spesso si comportano come delle madri snaturate: una volta partorita la loro creatura, si disinteressano del suo destino. Se si vuole procedere in modo scientifico, invece, è strettamente necessario predisporre dei monitoraggi a una certa distanza di tempo. Lo scopo è chiaro: verificare se l’intervento legislativo è stato efficace e ha sanato la situazione per cui era stato ideato. È il cosiddetto feedback.

 

1 – L’INDIVIDUAZIONE DELLA SOLUZIONE

    Una volta che un problema si è imposto sull’agenda politica comincia la fase della ricerca della soluzione, che è detta formulazione di una policy.

   

Gli schemi decisionali. Gli studiosi di scienza politica si sono interrogati sulle modalità con quali le autorità pervengono alle decisioni. Hanno individuato 4 grandi modelli, chiamati schemi decisionali. Vediamoli brevemente.

    Schema della razionalità sinottica. Il decisore, persona singola, commissione o gruppo, in questo caso, raccoglie tutte le informazioni e i dati necessari, si impadronisce di tutte le variabili che influenzano la messa in opera di una politica pubblica, prende in esame tutte le conseguenze possibili e alla fine opta per una politica pubblica rispetto a un’altra.

Nonostante l’entusiasmo derivante dai supporti tecnologici e dai relativi raffinati programmi, l’illusione di un controllo su tutti gli elementi è svanita già da tempo, forse dagli anni Sessanta. La razionalità sinottica era il modello che giustificava la pianificazione centralizzata. Fu maggiormente sviluppato in Unione Sovietica, ma, come modello decisionale di grandi imprese e di ministeri, si diffuse anche negli Stati Uniti. Fu abbandonato quando ci si rese conto che era impossibile conseguire “la razionalità sinottica”, il modello venne così sostituito con il meno ambizioso modello della razionalità limitata.

Il modello della razionalità limitata. Introdotto da Herbert Simon (1947), in questo modello il decisore non si preoccupa di prendere in esame tutte le alternative, di controllare tutte le variabili e di soppesare tutte le conseguenze possibili, ma si limita solo alla soddisfazione di alcune esigenze, ritenute prominenti. Secondo il suo ideatore a un certo momento nella raccolta dei dati e delle informazioni, chi ha il potere di decidere, si arresta perché ritiene per svariate ragioni (tempi, costi, difficoltà ecc.), di essere in grado di scegliere e di decidere. Quando si renderanno possibili altri dati e altre formazioni il decisore procederà alla riformulazione di ciascuna politica pubblica, risultata inadeguata.

Il modello dell’incrementalismo sconnesso. Fu formulato da Charles Lindblom (1965) che sostiene che i processi decisionali e di produzione delle politiche pubbliche procedono per tentativi, attraverso accordi e scambi, crescendo su decisioni “già prese”, revisionandole e modificandole. L’esito dei processi decisionali attraverso l’incrementalismo ovvero attraverso aggiustamenti successivi, non dipende dalla razionalità, ma da rapporti di forza e dalle relazioni di scambio fra i principali protagonisti che costituiscono il sistema politico democratico del paese.

Schema “garbage can” ossia “cestino dei rifiuti”. Nella prospettiva di March e Olsen (1998), la maggior parte dei processi decisionali e quindi delle politiche pubbliche è caratterizzato da insopprimibile complessità. “Il numero delle variabili, la quantità delle informazioni e l’imprevedibilità delle conseguenze sono tali che i decisori si trovano abitualmente in enormi difficoltà, eppure di tanto in tanto, una decisione appare indispensabile, viene richiesta con forza, deve essere presa quantomeno per alleggerire la pressione delle aspettative” G. Pasquino, 2009. Per sbloccare questa situazione di intollerabile pressione spesso ci si abbandona alla casualità e dal cestino  delle alternative, variamente discutibili, ne estrae una qualsiasi.

Inoltre,  come hanno osservato molti studiosi di scienza politica, spesso le autorità vogliono dare solo l’impressione di essersi interessate all’attuazione delle politiche pubbliche (Pressman e Wildasvsky, 1973), mentre non sono veramente intenzionate a dare un seguito alle decisioni o sono consapevoli di non possederne gli strumenti. “Qualche volta le autorità possono ritenersi soddisfatte dal semplice fatto dell’aver prodotto una decisione, una qualsivoglia decisione, dimostrando con essa di aver prestato attenzione alle domande sociali. ” G. Pasquino, 2009. L’effetto propagandistico appare più importante nella soluzione effettiva di un problema.

Agire in tal modo, a nostro parere, è un grave errore perché così si riesce a “calmare” gli animi solo per qualche tempo, poi il problema irrisolto si ripresenta più grave di prima. Allora la gente si rende conto di essere stata presa in giro o peggio, incomincia a pensare che si trova davanti a politici incapaci.

IL MODELLO della SBG

    La scienza del buon governo, al contrario della scienza politica dedita all’analisi dei fenomeni politici, si propone di offrire “soluzioni” per questo motivo si è disegnato un nostro modello razionale di risoluzione. In parole povere, più che preoccuparsi di come vanno le cose nella realtà, compito che lascia alla sp, mira ad individuare il metodo migliore per trovare la soluzione ai problemi socio politici, cioè a dare indicazioni su “ come si dovrebbe fare”.

A nostro avviso, un buon governante davanti a un nuovo problema dovrebbe procedere per fasi, in modo da arrivare a una soluzione razionale. Vediamo brevemente quali sono queste fasi:

 

Raccolta delle informazioni. La risoluzione di un problema sociopolitico, come abbiamo visto a proposito dei metodi di ricerca, inizia con la raccolta di tutte le informazioni che ci possono dare una conoscenza approfondita della tematica. Solo una volta che è stato svolto questo lavoro si passa a una fase di analisi e di studio, diretta a cogliere la realtà e le complessità del problema in questione.

Questo momento comporta sia una dimensione tecnica, ossia la necessità di una conoscenza profonda del problema (per questo è bene che sia svolta con l’aiuto di esperti e di organismi permanenti, istituzionalmente preposti a questo compito), sia di una dimensione politica, in quanto le conseguenze delle politiche pubbliche non ricadono solo sui cittadini che ne sono i destinatari, ma hanno spesso un impatto significativo anche sugli attori politici determinandone la loro fortuna. Un provvedimento giudicato positivamente, infatti, può ampliare i consensi, mentre uno sbagliato, può inclinare la fiducia degli elettori.

LA DECISIONE. È il momento in cui si sceglie un determinato piano d’azione. La fase della decisione delle politiche nelle democrazie, come è stato evidenziato da molti studiosi di scienza politica, purtroppo, è stata ingabbiata in una fitta rete procedurale di garanzie. Noi, soprattutto per mancanza di spazio, non ci soffermeremo a riportare questi studi, ma passeremo subito a tracciare un percorso ideale; in parole semplici invece di analizzare “come vanno le cose nella realtà”, come fa la scienza politica, focalizzeremo la nostra attenzione su come “dovrebbero andare”.

 

Incominciamo col dire che il processo decisionale dovrebbe essere il più lineare possibile. Una volta che un governo, infatti, è stato legittimato dal Parlamento, deve avere la possibilità concreta di portare avanti il suo programma politico senza alcun tipo di intralcio burocratico e formale. È il motivo principale che ci fa simpatizzare per il presidenzialismo, in quanto in un regime parlamentante, con governi composti per lo più da più partiti spesso poco omogenei, resta piuttosto difficile portare avanti una linea politica costante e coerente, mentre, a nostro parere, chi è al governo deve avere il “potere” per cambiare le cose. Sarà poi il popolo a giudicare il suo operato alla fine del mandato.

Ma passiamo alle fasi per giungere in modo razionale a una decisione in modo razionale, che sono:

 

1 – Individuare le cause. Una volta esaurita la fase della raccolta delle informazioni, descritto il problema e circoscritto dal contesto, bisogna cercare di capire i motivi che ne sono all’origine, in quanto, spesso, se non si agisce sulle cause, non si ottengono risultati duraturi. Le tematiche a seconda del tipo di soluzione che richiedono, infatti, possono essere suddivise in 5 grandi gruppi.

 

Le Problematiche dipendenti dalle cause. Sono quelle che se non si agisce sulla causa non si risolve il problema, in parole povere per ogni causa bisogna cercare una soluzione. Prendiamo il problema degli incendi estivi dei boschi. Se dall’indagine si scopre che la prima causa degli incendi è quella dolosa, in quanto le ditte deputate allo spegnimento più lavorano, più guadagnano, bisogna fare in modo che queste ditte non siano incentivate a far accendere gli incendi da persone senza scrupoli, per poterli poi spegnere. Se, ad esempio, si fa un contratto di sorveglianza in cui si specifica che prendono gli stessi soldi anche se non succede nessun incendio, saranno interessate a evitare gli incendi, non ad appiccarli. In passato in Italia, esisteva una norma che prevedeva che i nuovi pompieri passassero effettivi soltanto una volta che avessero raggiunto 200 ore di spegnimento. Succedeva che quando mancavano loro poche ore e non scoppiava nessun incendio naturale, piuttosto che perdere il posto, regalavano dei soldi a qualcuno per dare fuoco da qualche parte.

Se, al contrario, tornando al nostro discorso, dall’inchiesta emerge che un’alta percentuale di incendi risulta originata da mozziconi di sigarette gettate dai finestrini delle auto, bisogna sensibilizzare la gente al problema e prevedere multe e controlli adeguati (come telecamere nascoste). In effetti, per ogni causa, deve essere predisposto un piano d’azione al fine di eliminarla.

La cosa importante è non fermarsi alla prima spiegazione, cioè non bisogna cercare la causa, ma le cause, in quanto, quasi sempre, dietro un problema c’è un ventaglio di motivi, non uno solo.

 

Le Problematiche non dipendenti dalle cause. In questi casi è ininfluente agire sulle cause o addirittura, è impossibile praticamente. Un esempio classico è la prostituzione per motivi economici. Non si può senz’altro pensare di dare un salario a tutte le prostitute per impedire che si vendano per strada.

 

    Le tematiche tecnologiche. Sono forse quelle più semplici, in quanto la loro soluzione dipende dalla scelta della tecnologia di cui bisogna servirsi. Un esempio di questo tipo di tematica è il problema dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani: termovalorizzatore, inceneritore, meccanico biologico, discarica ecc?

La soluzione dipende dai vantaggi e dagli svantaggi che ognuna delle soluzioni tecnologiche presenta.

Altro esempio: la produzione di energia elettrica: nucleare? Pannelli solari? Centrali Termoelettriche? Eolico? Centrali geotermiche? La risposta è nella scelta della soluzione che presenta minori costi e rischi e più vantaggi.

 

   Le problematiche di organizzazione. In questo caso più che cercare una soluzione al problema, bisogna ideare il sistema migliore per organizzare un certo settore. Ad esempio, come organizzare la sanità in modo da sottrarla alle influenze dirette dei politici, per evitare corruzione e clientelismo? Un altro esempio di questo tipo di problematica sono le regole per l’appalto delle opere pubbliche. Quali dovrebbero essere per limitare al massimo clientelismi e corruzione? Come impedire che per la realizzazione di una strada occorrono 20 anni, come succede spesso da noi?

 

Le problematiche non di competenza dei politologi. Un esempio di questo tipo di problematiche sono quelle etiche. Sono quelle che comportano valori morali, quindi non possono essere, come abbiamo detto in altra parte di questo manuale, oggetto di studio della scienza del buon governo. L’aborto, l’eutanasia, il divorzio ecc., sono tutti esempi di questo tipo di problematica. Un altro esempio sono quelle di politica estera, lo studioso di sbg non può dare consigli, ad es. suggerire se un paese deve entrare a far parte di un’organizzazione difensiva come la NATO.

 

2 – Porsi degli obiettivi. Una volta individuate le cause di un problema, è opportuno, prima di cercare le soluzioni, porsi degli obiettivi, cioè gli scopi che si vogliono raggiungere. Ad esempio, uno degli obiettivi di un provvedimento che miri a regolarizzare la prostituzione è quello di ridurre la diffusione delle malattie veneree. Se nelle case chiuse non si imporrà l’uso dei preservativi e si effettueranno periodicamente dei controlli medici, sarà stato inutile legalizzare la prostituzione.

È bene, però, tenere conto che in molti casi è impensabile una soluzione completa e definitiva del problema. Ad esempio, nessun legislatore intelligente può sperare di azzerare del tutto la microcriminalità. L’obiettivo raggiungibile, in questi casi è ridurre il problema a un livello fisiologico, cioè a una percentuale “sopportabile” per la società. Altro esempio, è impossibile eliminare del tutto la disoccupazione (anche perché, come vedremo più avanti un tasso minimo di disoccupazione è un fatto positivo), ma una volta che questa scende al di sotto del 3 – 4%  si può considerare l’obiettivo raggiunto.

 

    3 – Formulare le soluzioni. È la fase in cui si comincia a pensare a tutte le soluzioni possibili del problema (è la tecnica del problem solving, presa in prestito dalla psicologia). Questo compito consiste essenzialmente nello stilare un elenco schematico e ordinato di tutte le strategie possibili per affrontare la situazione, tenendo in considerazione anche quelle proposte dagli altri soggetti. Spesso una di quelle che sembrano irrealizzabili, con opportune varianti, si può rivelare quella giusta.

 

4 – Selezione della soluzione migliore. La fase successiva è costituita dalla selezione delle alternative, tra le diverse soluzioni, infatti è raro che un problema ne abbia una sola. L’importante è, in questi casi, soffermarsi a soppesare ogni volta se le difficoltà che presentano sono davvero insormontabili. Ad esempio, nel caso del problema degli incendi estivi dei boschi, un’idea potrebbe essere la sorveglianza dal cielo tramite satellite. Bisogna informarsi, però, se è una soluzione tecnologicamente possibile. Se il satellite non riesce a fornire immagini abbastanza particolareggiate per individuare eventuali piromani, non si risolve di certo il problema.

In secondo luogo, bisogna pensare se esistono dei modi per rendere praticabili le soluzioni, che a prima vista presentano svantaggi inaccettabili. In altre parole bisogna studiare se esistono dei sistemi per renderle accettabili. Ci si renderà conto, ad esempio, che una soluzione, a prima vista impossibile, con qualche modifica può essere quella giusta. Nell’esempio citato sopra, se il satellite non ci può essere d’aiuto si può pensare a una sorveglianza dall’alto con degli aerei senza pilota dotati di telecamere ad alta definizione.

Se il numero di alternative è piuttosto alto e la situazione appare abbastanza ingarbugliata, si può procedere sfoltendo per prima il campo da tutte le soluzioni non praticabili o che hanno risvolti negativi inaccettabili. In un secondo tempo, si scelgono le 3 – 4 soluzioni migliori, valutandone vantaggi e svantaggi. Alla fine, si fa lo “spareggio” tra quelle rimaste, arrivando a una scelta finale non prima di aver valutato se è possibile riunire gli aspetti positivi di una soluzione, con gli aspetti positivi dell’altra.

 

2 – L’ATTUAZIONE

    Questa fase, chiamata anche “messa in opera o implementazione” (M. Cotta, 2009), incomincia una volta approvato un provvedimento e inizia l’iter per metterlo in pratica. Il modello normativo degli Stati democratici prevede che l’attuazione delle politiche pubbliche spetti al governo e che, poi, l’amministrazione pubblica si incarichi di seguire queste decisioni.

Alle persone inesperte la strada può sembrare tutta in discesa, in effetti si tratta solo di applicare una legge varata dal parlamento, purtroppo non è così. Anche la messa in opera di una politica pubblica è una fase complessa. “La messa in opera di qualsiasi politica pubblica è un procedimento complesso che rivela le modalità con le quali un sistema politico istituzionale è strutturato e funziona” (G. Pasquino, 2009).

 

Le difficoltà dell’attuazione. Quando si passa dalla formulazione astratta di una politica all’applicazione dei suoi contenuti, è necessario un processo di adattamento alle concrete e specifiche realtà alle quali la politica stessa si riferisce. La realtà, infatti, si rivela spesso assai diversa e molto più complessa di quanto previsto dal policy makers. Ciò richiede per lo più processi di riaggiustamento, in quanto di solito i soggetti preposti alla messa in opera non si limitano alla pura esecuzione o all’interpretazione esatta delle legge.

In secondo luogo l’attuazione di una politica è demandata a persone e organizzazioni che spesso hanno interessi specifici e che quindi possono entrare in gioco, facilitandola o potenziandola, oppure rallentandola, distorcendola o, addirittura, facendola naufragare.

Non solo, ma in questa fase di solito si fanno sentire anche i destinatari della politica, i quali possono esercitare un’influenza tutt’altro che trascurabile o addirittura scendere in sciopero e protestare contro la sua applicazione. Se, ad esempio, si tratta di una misura che riguarda gli agricoltori, non è difficile che scendano nelle piazze con i loro trattori o ricorrono a pressioni sui parlamentari a loro vicini. In parole povere il successo di una certa politica dipende in misura significativa anche dal fatto che i destinatari l’accettino o la rifiutino.

La messa in opera di una politica, perciò, oltre che ad essere l’ultima fase di un processo discendente top down, è anche un momento significativo di processo ascendente down top, in quanto a volte la politica stessa viene successivamente reindirizzata o muta di contenuti ed effetti.

Gli studiosi di scienza politica, infatti, hanno individuato due modelli di attuazione delle politiche pubbliche.

La prima prospettiva viene definita “top-down”. Il processo di attuazione, in questo caso, procede quasi linearmente dal vertice politico, che l’ha formulata e approvata, alla base, cioè a coloro che sono incaricati di tradurla in comportamenti effettivi e sanzioni efficaci.

Al contrario di quanto si è portati a credere, la messa in opera di una politica pubblica, non risponde a questo percorso semplificato, soprattutto per quelle politiche pubbliche su cui si concentra l’attenzione dell’opinione pubblica. La maggior parte dei casi, infatti, come abbiamo accennato, l’attuazione delle politiche pubbliche segue un percorso, chiamato “down up”. Questo, soprattutto, perché  gli importanti e spesso decisivi dettagli operativi dell’attuazione di una politica pubblica vengono definiti, selezionati e tradotti in pratiche specifiche, dagli operatori che agiscono a diretto contatto con i fruitori.

Il problema è che, di solito, non solo gli operatori di base godono di una notevole discrezionalità, ma hanno anche l’esperienza per imporre modifiche. In pratica, la maggior parte delle volte l’attuazione di una politica pubblica non si traduce in un’attuazione fedele della legge (quando, addirittura, non se ne vanificano gli effetti con delle modifiche che, a prima vista, possono sembrare di poco conto). Quante leggi anche se ottime, sono finite arenate in pastoie burocratiche o non hanno mai trovato una reale attuazione? È noto fin dai tempi di Caterina II di Russia che l’amministrazione e l’apparato burocratico fanno “resistenza” ai tentativi di riforma del sovrano o dei governanti.

 

Le precauzioni. Le difficoltà evidenziate ci fanno capire che, non di rado, le autorità politiche vorrebbero mettere in atto una determinata decisione, ma incontrano ostacoli sociali e politici (come l’opposizione di un gruppo di parlamentari), burocratici, tecnici ecc., più o meno invalicabili. Diverse sono le avvertenze da tenere presenti in questi casi.

Innanzitutto, è necessario tenere conto delle reazioni dei destinatari del provvedimento. Non bisogna illudersi che le persone accettino passivamente il provvedimento se intacca in qualche modo il loro interessi. Per questo motivo, come abbiamo suggerito, è bene contattare prioralmente le categorie interessate, le associazioni, i gruppi di pressione, i sindacati ecc.. già nella fase di formulazione del disegno di legge, per tenere conto di obiezioni e critiche. Ad esempio, se si intende privatizzare la Rai, occorrerà chiaramente tenere presente che i dipendenti scenderanno subito in sciopero e i sindacati si dichiareranno contrari, per questo bisogna pensare a una sistemazione del personale in eccesso.

Per secondo, nella messa in opera di una riforma è fondamentale seguirne passo per passo l’attuazione in modo da impedire che la burocrazia ne riduca l’efficacia o, addirittura, la vanifichi. “Qualsiasi decisione, rischia di restare lettera morta, se non viene seguita attentamente nella sua fase di attuazione. Qualche volta le autorità possono ritenersi soddisfatte dal semplice fatto dell’aver prodotto una decisione, una qualsivoglia decisione, dimostrando con essa di aver prestato attenzione alle domande sociali. ”G. Pasquino, 2009.

La maggior parte degli studiosi di scienza politica invita a tener presente questo rischio, per questo suggerisce che “la burocrazia deve essere subordinata al potere politico” M. Cotta, 2009. Secondo lo stesso Weber la democrazia deve porre un limite allo potenziale strapotere della burocrazia, assegnando agli organi rappresentativi una serie di controlli su di essa. In altre parole, bisogna specificare bene le competenze, in modo che sia ben determinato il limite oltre cui i burocrati non possono andare.

Per terzo, non si avranno grosse difficoltà nell’attuazione di una politica pubblica se in un paese si segue il principio dello spoils system, in uso negli Stati Uniti. Il che significa che chi va al potere deve avere la possibilità di nominare gli alti funzionari pubblici e mettere ai vertici dell’amministrazione pubblica persone di sua fiducia che ritiene competenti, rimuovendo quelli “vecchi”.

Non solo, ma le nomine di questi funzionari, non devono essere a tempo indeterminato, in modo che in futuro si possa cambiarli senza problemi. Gli incarichi, cioè, non dovrebbero avere durata mai superiore ai cinque anni.

 

LE MODALITÀ di ATTUAZIONE.

I requisiti essenziali affinché un provvedimento legislativo riesca a risolvere veramente una determinata problematica sono:

1 – Il finanziamento. È la copertura dei costi che richiede l’applicazione della legge. Ad esempio, nel caso si intende legalizzare la prostituzione per ridurre la diffusione delle malattie veneree, non solo bisogna predisporre le strutture sanitarie per effettuare i controlli medici, ma bisogna anche stanziare i soldi per pagare il personale, le spese e l’affitto degli uffici. Senza contare poi, che ci sono interventi, come, quelli per dotarsi di infrastrutture, ad esempio un’autostrada, che sono inutili senza un’adeguata copertura finanziaria.

2 – Strumenti e strutture. Non di rado ottime leggi non risolvono il problema perché non si creano le strutture adatte. Il nostro paese è pieno di esempi di questo tipo. Se si intende, ad esempio, rendere obbligatoria la scuola fino a 16 anni, si deve pensare a tutto ciò che è necessario per raggiungere questo scopo. Cioè bisogna predisporre un percorso di realizzazione, con addestramento del personale che deve realizzarlo e tutte le modalità necessarie per rendere efficace il provvedimento. In effetti, se si vuole incidere veramente sulla realtà bisogna predisporre le cose affinché si producano i cambiamenti voluti.

3 – I controlli. La maggior parte delle volte è necessario predisporre dei piani di controllo per verificare che la nuova norma sia rispettata. Ad esempio, se si legalizza la prostituzione per togliere le lucciole dalla strada, è necessario, poi, almeno i primi tempi, che la polizia sorvegli attentamente tutte le strade frequentate da queste donne e le arresti nel caso le sorprenda a prostituirsi.

Come pure le sanzioni devono essere adeguate. Se si cerca, ad esempio, come si fa oggi, di scoraggiare la prostituzione con delle semplici multe, sicuramente non si otterrà nessun risultato. A parte il fatto che la stragrande maggioranza delle donne non le paga, in quanto non possiede beni sequestrabili, basterà loro qualche ora di lavoro per recuperare i soldi dell’ammenda.

3 – LA VALUTAZIONE DEI RISULTATI

    Si tratta di una serie di attività conoscitive e di giudizio dirette ad accertare gli effetti conseguiti da una politica e vagliarne la bontà. L’importanza di questa fase emerge quanto più si vuole dare un carattere scientifico al proprio intervento. I politici tradizionali, infatti, spesso si comportano come delle madri snaturate: una volta partorita la loro creatura, si disinteressano del suo destino. Se si vuole procedere in modo scientifico, invece, è strettamente necessario predisporre dei monitoraggi a una certa distanza di tempo.

Lo scopo è chiaro: verificare se l’intervento legislativo è stato efficace e ha sanato la situazione per cui era stato ideato. In parole povere, dopo 1 o 2 anni, a seconda dei casi, dall’introduzione della legge, bisogna condurre un’opera di monitoraggio per valutare obiettivamente i risultati raggiunti. L’intervento legislativo ha risolto il problema? Ha ridotto il fenomeno? La situazione è migliorata o è peggiorata? È il cosiddetto feedback.

“In questa fase si tratta essenzialmente di rilevare come si è svolta la messa in opera della politica e quali ne sono stati gli effetti. Mentre la rilevazione può essere relativamente semplice, basta che si abbiano gli strumenti adeguati, il discorso sugli effetti è molto più complesso. Occorre, infatti, indagare sull’impatto diretto delle politiche non solo sui soggetti considerati come i destinatari, ma esplorare anche le conseguenze indirette su altri soggetti, in particolare monitorare eventuali effetti negativi” G. Pasquino, 2008.

Il controllo dei risultati è la principale differenza tra un sistema politico su basi scientifiche, da uno tradizionale. I politici difficilmente fanno delle verifiche perché sono certi di possedere la verità. Lo scienziato politico, invece, è scettico, egli stesso è interessatissimo a sapere se le sue ipotesi sono giuste o errate.

 

Numerosi sono i criteri che gli studiosi di scienza politica indicano per valutare una politica pubblica a partire dalla “efficacia”, che è la capacità di centrare gli obiettivi che ci si è proposto. L’efficienza, invece, consiste nel conseguimento di quegli obiettivi al minor costo possibile, secondo il principio economico di conseguire il massimo risultato con il minimo impiego di risorse. Chiaramente, è bene che, almeno in parte, sia soddisfatti entrambi questi criteri.

 

Un punto importante è chi deve procedere alla valutazione dei risultati. È chiaro che non possono essere gli stessi “decisori”, altrimenti saranno tentati di “addomesticare” i dati. Qualsiasi governo è interessato a offrire un giudizio positivo di se stesso per cercare la conferma elettorale. Inoltre, è molto probabile che, chi è al governo si soffermi ad evidenziare solo gli aspetti positivi o quelli che sono più proponibili all’opinione pubblica, mentre minimizzi quelli negativi. Si parla in questi casi di politicizzazione della valutazione. La cosa migliore, perciò, è che ci si rivolga ad agenzie esterne, specializzate nella rilevazioni di dati o ad istituti universitari molto seri.

L’altro punto importante è che in ogni paese si crei una cultura della valutazione o meglio ci sia un’istituzionalizzazione di procedure finalizzate a questa funzione, in modo da avere risultati il più possibile obiettivi. Non dimentichiamo che i governanti illuminati utilizzano gli stessi soprattutto per correggere o modificare una politica. Un’attività di valutazione dovrebbe, infatti, proporsi di individuare soprattutto le ragioni del mancato funzionamento di una politica, al fine di ricercare dei rimedi.

 

     Fissare i parametri. Un’altra accortezza che bisogna tenere presente se si vuole rendere obiettivi i rilevamenti è quella di fissare dei parametri per constatare se sono stati raggiunti o non. Ad esempio, se si  legalizza la prostituzione, occorre verificare se nelle strade sono rimaste ancora donne intende a prostituirsi. Se, ad esempio, si riscontra che il loro numero si è ridotto solo del 40% vuol dire che l’obiettivo non è stato raggiunto.

 

In ultimo, non bisogna dimenticare che gli effetti di certe politiche si vedono solo sul lungo periodo, ciò è vero particolarmente per quelle di tipo economico. Ad esempio, eventuali incentivi introdotti dal governo per favorire la nascita di nuove imprese e diminuire la disoccupazione, portano i primi frutti solo dopo 3 – 4 anni. Di solito si raccoglie domani, quello che si semina oggi, anche se spesso i primi segnali di un eventuale risveglio economico sono visibili, in genere, già dopo qualche anno.

 

La riformulazione di una politica. Il cosiddetto feedback, dovrebbe essere rimesso nel circuito decisionale al fine di influenzare l’eventuale riformulazione della stessa politica pubblica. Molti studi hanno dimostrato, che non solo di solito non si fa alcuna valutazione dei risultati, ma che “le politiche pubbliche, persino le peggiori, non cessano, neppure in seguito a una valutazione negativa. Si oppongono a una loro immediata cessazione, alla cosiddetta termination, non soltanto i gruppi che ne hanno tratto in qualche modo beneficio (policy takers), ma anche i gruppi che sono stati coinvolti nella sua attuazione (i policy givers)” G. Pasquino, 2009. Gli stessi produttori politici e burocratici di una determinata politica pubblica possono avere interesse a tenerla in vita, magari con qualche cambiamento, solo per non dare l’impressione di avere sbagliato e di dare un’impressione di incompetenza o addirittura per non rimanere senza lavoro (out of business).

Inoltre, è molto improbabile che le autorità politiche o gli operatori burocratici non adducano l’esistenza di ostacoli oggettivi e imprevisti per giustificare obiettivi soltanto parzialmente raggiunti, ritardi o costi cresciuti.

 

Il processo di revisione. Una volta effettuata la verifica dei risultati raggiunti, ci si può trovare davanti a tre situazioni:

1 – L’intervento si è dimostrato efficace e ha risolto il problema, quindi la situazione presenta degli indubbi miglioramenti. In questo caso bisogna lasciare le cose così come sono (anche perché una delle massime in politica è di non cambiare mai le cose che funzionano). Tutto al più si può pensare di introdurre qualche piccola modifica per rimediare a qualche inconveniente dimostrato. Bisogna stare attenti, però, a non snaturare il provvedimento. Talvolta basta una piccola variante che invece di migliorare, si finisce per diminuirne l’efficacia.

2 – L’intervento è stato parzialmente efficace, nel senso che ha risolto dei problemi, anche se si è rivelato insufficiente nel conseguire l’obiettivo principale. In questo caso bisogna studiare i problemi che non ha risolto, in modo da introdurre dei correttivi. Ad ogni difetto deve corrispondere una nuova soluzione.

3 – Il provvedimento si è rivelato completamente inefficace e inadatto a risolvere il problema. Non solo ha portato pochissimi vantaggi, ma la situazione è addirittura peggiorata. Ad esempio, in Italia la legge Martelli sull’immigrazione, non solo non risolse il problema, ma lo aggravò. In questo caso bisogna pensare a un nuovo intervento di legge.

 

L’ANALISI DELL’EFFICACIA

    Negli ultimi due casi, cioè se gli obiettivi non sono stati raggiunti o lo sono stati solo parzialmente, bisogna pensare all’analisi dell’efficacia. Un provvedimento può fallire i suoi scopi soprattutto per 4 motivi:

a) Legge sbagliata, inadatta. Si tratta di un provvedimento impostato male e, quindi, va cambiato o, meglio, sostituito con una nuova legge.

b) Inapplicazione o applicazione errata. La legge era buona, ma non è stata messa in pratica in maniera opportuna. In altre parole, il governo non è stato capace di realizzarla come andava fatto. In alcuni casi, la legge non viene, addirittura, applicata del tutto. Ad esempio, il decreto Pisani per contenere la violenza negli stadi, che prevedeva l’identificazione del tifoso, non diventò mai operativa.

c) Applicazione impossibile. Spesso si fanno leggi, belle sulla carta, ma inapplicabili. Ad esempio, la norma che prevede l’espulsione degli immigrati clandestini solo se si riesce ad  identificarli con certezza, può essere vanificata dal fatto, che l’immigrato, conoscendo tale norma, si presenta senza documenti e fornisce dati falsi, per non essere espulso. Talvolta diventa impossibile identificarlo con certezza.

d) Copertura finanziaria inadeguata. L’abbiamo detto a proposito delle modalità di attuazione. Se si vuole, ad esempio, combattere la dispersione scolastica, ma poi non si stanziano i soldi per finanziare i piani di intervento, si perde solo tempo.

e) Mancanza di controlli. Ad esempio, è inutile fare delle leggi per limitare l’abusivismo edilizio, se poi nessuno controlla o non si riesce ad abbattere rapidamente le costruzioni abusive.

f) Lintervento ha trovato l’ostacolo di norme e procedure consolidate. Sono i cosiddetti ostacoli burocratici, di cui abbiamo parlato prima, chiamati dai politologi “resistenza dell’amministrazione”. Di solito gli amministratori pubblici sono abituati a fare le cose in un certo modo e vogliono “continuare così”. Altre volte la pubblica amministrazione si è ritagliata un certo potere e cerca in tutti i modi di mantenere questa forte discrezionalità.

g) Sanzioni insufficienti e inefficaci. Le sanzioni devono essere sempre adeguate in modo da scoraggiare il fenomeno che si vuole combattere. Con un esempio banale saremo sufficientemente chiari. Una semplice multa di 10 euro non basta a scoraggiare gli automobilisti a parcheggiare in divieto di sosta. Se si vuole ottenere dei risultati bisogna essere molto più severi.

 

In conclusione, tornando al nostro discorso, non sempre si centra l’obiettivo al primo colpo. Il governante che vuole basare la propria azione sul metodo scientifico, deve essere capace “di aggiustare il tiro”.  In effetti si procede per tentativi, fino a quando non si raggiunge il risultato desiderato, ma è l’unico modo per risolvere davvero i problemi.

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