16 – MINISTERO dei LAVORI PUBBLICI

CAPITOLO XVI

MINISTERO dei LAVORI PUBBLICI

Uno dei compiti principali dello stato è promuovere la costruzione e la manutenzione di opere di pubblica utilità, come autostrade, aeroporti, ferrovie, piazze e tutte le infrastrutture di cui ha bisogno un paese moderno. Questo compito è di competenza del Ministro dei Lavori Pubblici o delle infrastrutture, come è più modernamente chiamato, per le opere pubbliche d’interesse nazionale, o quello degli amministratori locali, per quelle di interesse locale (nel nostro paese circa il 60% delle opere).

Il lavoro del Ministro delle infrastrutture, almeno sulla carta, sembra uno dei più facili. In fondo basta avviare il maggior numero di lavori pubblici possibili e cercare di dotare il paese delle più moderne strutture, per “fare tutti felici e contenti.”

Ci sono, però, due cose che rendono tutto complicato: corruzione e clientelismo.

Fin dai tempi dell’antica Roma, infatti, la realizzazione di opere pubbliche è stata occasione di lucro e di arricchimento da parte di certe categorie di persone, questo non solo in Italia, ma nella maggioranza dei paesi nel mondo. Ecco che cosa scrisse Giorgio Bocca sull’Espresso del 18/1/2007: “Non c’è opera pubblica che non si trasformi subito in un pubblico ladrocinio. I cantieri dell’alta velocità ferroviaria hanno visto quadruplicare, quintuplicare i costi in pochi mesi. Ma cosa ci si poteva aspettare di diverso affidandola a costruttori sotto falso nome?”

Alla corruzione, ovviamente, si associa quasi sempre il clientelismo. Chiunque va al Ministero dei lavori pubblici e sa gestire con intelligenza il giro di miliardi che circola in questo settore, riesce a crearsi una rete clientelare abbastanza ampia da garantirsi un sicuro futuro politico.

Ma andiamo con ordine, incominciamo dalle problematiche primarie.

 

I TEMPI di REALIZZAZIONE

In Cina per costruire un tratto di superstrada di 28 km per unire Hong Kong all’aeroporto, quasi completamente sul mare, ci sono voluti 2 anni e 5 mesi. In certi paesi come l’Italia per realizzare la stessa opera sarebbero stati necessari almeno 40 anni. Basta pensare al ponte sullo stretto di Messina, di cui si parla da 70 anni e che è costato fino adesso miliardi delle vecchie lire e milioni di euro senza che si è riusciti ancora a costruire un solo pilone.

I tempi di realizzazione di un’opera pubblica in certi paesi come il nostro sono eccessivamente lunghi, ad es. in Italia sono più del doppio che nella maggior degli altri paesi europei. Il risultato è che ci si mette troppo tempo per dotarsi di opere spesso indispensabili per l’economia e i costi lievitano anche di 10 volte rispetto a quelli preventivati.

 

L’argomento è piuttosto ampio e complesso, per questo ci limiteremo solo a dare delle indicazioni di carattere generale. I principali motivi di tempi di realizzazione così lunghi sono:

 

La burocrazia. Uno dei problemi principali di paesi come l’Italia è la presenza di un pesante apparato burocratico, e il formalismo, dove è importante la prassi, anziché la sostanza. Basta che le carte stiano a posto e tutto va bene. All’estero, invece, soprattutto nei paesi di lingua inglese, si privilegia il raggiungimento dell’obiettivo.

La burocrazia, in una democrazia clientelare come la nostra, ha uno solo scopo: far guadagnare soldi a quante più persone possibili, in modo che tutti possano avere il loro pezzo di torta. Per questo motivo, se si vuole accorciare i tempi è necessario ridurre i passaggi. Ad esempio, gli enti locali dovrebbero poter intervenire solo se si intacca i loro piani urbanistici, il ministero dell’ambiente solo se c’è pericolo di inquinamento e così via.

 

Conflitto di competenze tra gli enti. Il prima problema è l’eccessivo numero di permessi e autorizzazioni che i più svariati uffici, da quelli centrali a quelli periferici, devono concedere dal momento dell’ideazione di un progetto alla sua realizzazione pratica. I progetti restano spesso incagliati in diatribe localistiche che non hanno nulla a che vedere con la finalità e la bontà dell’opera.

In Italia solo per l’espropriazione del terreno in cui deve sorgere l’opera pubblica, di solito passano due anni, poi subentrano: Comuni, Comunità Montane, Province, Autorità di bacino, ATO, Genio Civile e due Sovrintendenze, una ai beni culturali e ambientali e una ai beni archeologici. +

 

    Le due Sovrintendenze. Gli esperti avvertono che deve essere stabilito con esattezza ciò che è artistico e archeologico da ciò che non lo è. Tutto ciò che è stato edificato nel dopoguerra, ad esempio, può essere dichiarato patrimonio artistico solo se ha una linea architettonica nuova, piacevole, se ha decorazioni di pregio ecc.. ci deve essere una commissione che dichiara ciò che sotto la tutela della sovrintendenza e non la sovrintendenza stessa.

Anche nel caso di reperti archeologici, come le fondamenta di una casa romana. Se sono solo 4 pietre messe a squadro l’una sulle altre e non c’è nessuna decorazione, nessun manufatto d’arte ecc., non si può parlare di reperto archeologico e bloccare la costruzione di una metropolitana, una piazza o di un’autostrada.

 

La conferenza di servizio. Allo scopo di rendere più agevole questo percorso, alcuni anni fa, si è introdotta in Italia la possibilità di richiedere la “conferenza di servizio” con tutti i soggetti interessati. Ci si è mossi nella giusta direzione anche se questa riforma finora non ha portato finora risultati concreti perché spesso i soggetti convocati non si presentano. In altre parole se non si obbliga i vari soggetti a essere presenti non si otterrà alcun risultato. Nel caso non lo facciano, dopo un breve lasso di tempo, deve valere la legge del silenzio assenso.

 

La soluzione. È una sola: obbligare tutti i rappresentanti degli enti locali interessati ad incontrarsi, in altre parole occorre costringerli a dialogare, a sedersi a un tavolo per raggiungere un accordo. Se, ad esempio, la sovrintendenza non ritiene i materiali adatti alla ricostruzione di un edificio, lo deve fare presente e specificare i criteri da seguire. In questo modo l’ente appaltatore saprà esattamente che cosa cambiare.

Per secondo, una volta che tutti gli enti interessati hanno dato il loro assenso non possono più revocare permessi o licenze. Altrimenti si finisce per fare come i gamberi, un passo avanti e due dietro.

    Il sistema per affidare gli appalti. La procedura per affidare gli appalti deve essere semplice, lineare ma soprattutto prevedere norme chiare ed efficaci. Lo vedremo nei prossimi paragrafi.

 

LE OPERE INUTILI

Chiunque visita il canale costruito dal regime comunista in Romania tra il Danubio e il mar Nero, nel tratto finale, non può restare che sconcertato. Non sappiamo se successivamente è stato corretto l’errore iniziale, ma i comunisti spendendo cifre enormi, fecero costruire all’epoca un canale, costato sudore e sangue, per abbreviare il percorso alle navi che scendevano il Danubio per andare nel mar Nero. Il fiume in quel punto, infatti, fa un lunghissimo giro, descrivendo un’ampia ansa, e diventa anche poco navigabile perché si divide in una miriade di fiumi e fiumiciattoli formando il delta del Danubio.

L’idea era senz’altro valida economicamente, ma se si chiede a una guida come mai il canale non è utilizzato, la risposta è a dir poco sconcertante: “È troppo poco profondo per consentire il passaggio delle navi”. In altre parole furono spesi miliardi di dollari, decenni di lavoro e costò la vita a centinaia di operai, per costruire un canale navigabile che non era affatto navigabile. Una cosa assurda. È un caso limite, ma anche nel nostro paese casi simili non sono rari.

Non esiste, purtroppo, una misura efficace a questo problema. Se i politici ritengono un’opera importante, anche se poi si rivelerà una cattedrale nel deserto, non si può fare niente per fermarli. Deve essere compito dell’opposizione, ma anche dei mass media, richiamare l’attenzione del pubblico per far riflettere tutti sulla sua inutilità in modo che si eviti di dissipare denaro pubblico.

LE OPERE INCOMPLETE

Il nostro paese, ma è lo stesso anche in altri stati, specialmente nel sud America, ancora oggi troppe opere restano incomplete, abbandonate, lasciate deperire per incuria o per cattiva amministrazione. Perché succede? Cosa si può fare per evitare che si getti dalla finestra tanto denaro pubblico?

 

I motivi per cui un’opera pubblica iniziata non viene completata possono essere:

1 – Non viene rifinanziata. Il motivo più frequente di tante opere pubbliche incompiute, però, è che finiscono i soldi. La realizzazione di un’opera pubblica di solito viene divisa in tanti lotti. Ad esempio, col primo lotto si costruiscono soltanto le strutture in cemento armato e le opere murarie. In questo modo, se non vengono finanziati i lotti successivi, diventano inutili anche quelli realizzati. Ormai in molto paesi come il nostro è prassi non finanziare mai un’opera completa perché altrimenti i fondi disponibili basterebbero a stento per 2 – 3 progetti. Invece, in questo modo si dà l’impressione all’opinione pubblica di fare molto. Non importa, se, poi, alla fine non si completa nessuna delle opere iniziate, anzi se alcune di queste restano incompiute per sempre.

 

La soluzioni possibili a questo problema, che gli esperti consigliano sono:

  1. a) Procedere per lotti funzionali. Ad esempio, se si deve costruire un palazzo di giustizia, invece di edificare solo le strutture in cemento armato di tre edifici, ne si realizza uno solo, ma completo, cioè chiavi in mano. Poi, a uno ad uno, si realizzano anche gli altri due edifici.
  2. b) Obbligare gli enti locali a ultimare le opere già iniziate, soprattutto se queste sono già a buon punto, prima di metterne in cantiere delle nuove.
  3. c) Vietare l’inizio dei lavori se il costo totale dell’opera, non è coperto almeno al 70%.

 

2 – I finanziamenti diventano insufficienti. Molte volte si parte con una cifra iniziale, che all’inizio è più che sufficiente per completare l’opera, ma poi diventa, per una serie di ragioni, insufficiente. Ad esempio, in Italia per la costruzione di un palazzo di giustizia in una città del sud a giugno del 2.000 fu presentato il progetto definitivo e a ottobre il progetto esecutivo. Ebbene la differenza dei costi tra l’uno e l’altro era ben del 25%! A questo punto i fondi stanziati erano diventati insufficienti prima di aver cominciato i lavori. In questo caso, sicuramente una parte delle colpe è da addebitare agli ingegneri che avevano presentato il progetto preliminare, in quanto una così forte differenza dei costi tra l’un l’altro, non è normale.

Altre volte non dipende dai progettisti, ma da fattori imprevisti. Ad esempio, può succedere che viene pubblicata una nuova carta sismica e la zona dove deve sorgere l’edificio in questione viene classificata a maggiore rischio sismico.

Ma il motivo più frequente della lievitazione dei costi è la cosiddetta “sorpresa geologica”, cioè che cosa si trova quando si va a scavare. Ad esempio, una cosa è trovare terra sciolta, i cui scavi costano soltanto € 6 al m3 e una cosa è trovare roccia compatta, che può arrivare fino a € 120 al m3, per non contare i casi in cui si trova un vero e proprio fiume sotterraneo e diventa difficilissimo procedere. Un altro motivo frequente è l’inflazione, se è molto alta, è facile che i fondi diventino insufficienti.

Ad ognuno di questi motivi bisogna cercare una soluzione. Ad es. non solo non bisogna far passare mai troppo tempo tra il progetto definitivo e quello esecutivo, ma bisogna partire, proprio in previsione di un aumento dei costi, con una cifra iniziale almeno del 18% maggiore di quella strettamente necessaria.

 

3 – I lavori vengono fermati dalla magistratura. È un caso piuttosto frequente nel nostro paese. Se un giudice mette sotto inchiesta un’impresa, ad es. perché si sospetta che sono state pagate delle tangenti, chiaramente vengono posti i sigilli al cantiere. Dato che in Italia i processi sono lunghi, può capitare che un’opera quasi finita, resti bloccata per 10 – 15 anni. Al danno della mancata realizzazione si aggiunge che spesso le strutture realizzate diventano inutilizzabili o perché si arrugginisce il ferro o perché si verificano infiltrazioni d’acqua. Non solo, ma ciò significa tenere inutilizzati i fondi accantonati, che quasi sempre, a causa dell’inflazione, finiscono per diventare insufficienti.

La soluzione ideale in questo caso sarebbe una giustizia rapida ed efficiente come esiste in altri paesi europei, ma in attesa di tempi migliori, un’idea potrebbe essere quella di nominare un giudice che entro tre mesi decida, se è il caso di riappaltare l’opera o farla terminare all’impresa che la sta costruendo. Se gli indizi forniti dal P. M. sono gravi, si libera l’opera dalla vecchia impresa e la si dà di nuovo in appalto.

Nel caso, invece, che l’impianto accusatorio è piuttosto debole e l’illecito tutto da dimostrare, si dà facoltà alla “vecchia” impresa di finire l’opera, fermo restante che sarà, poi, il tribunale a decidere eventuali sanzioni. In altre parole si finisce l’opera, anche se continua l’azione giudiziaria. La cosa da evitare assolutamente è che opere pubbliche di primaria importanza, restino bloccate, a causa della lentezza dei processi. Il principio da introdurre è questo: mentre la giustizia fa il suo corso, i lavori devono continuare.

 

3 – L’impresa fallisce. È un altro caso che si verifica con una certa frequenza. La ditta, o una delle ditte, che sta eseguendo i lavori fallisce, o la si fa fallire ad arte, allora i lavori si bloccano in attesa delle decisioni del tribunale.

Queste le soluzioni possibili: 1) Prendere tutte le precauzioni affinché l’opera sia affidata solo ad imprese serie, da almeno 5 anni sul mercato, che diano precise garanzie di solidità economica. 2) Stabilire precise regole per il subappalto: uno dei motivi più frequente di imprese che vanno in rosso è che prendono i lavori a prezzi stracciati. 3) In caso di fallimento, come nel caso precedente, bisogna appaltare subito la rimanente parte dei lavori a un’altra impresa, senza aspettare le lungaggini del tribunale.

 

L’APPALTO di UN’OPERA PUBBLICA

La progettazione e l’esecuzione di un’opera pubblica passano attraverso vari passaggi, dal momento della sua ideazione e alla consegna, che occorre analizzare bene se si vuole ideare un sistema di appalti non solo trasparente ed efficiente, ma impermeabile alla corruzione e al clientelismo.

Una volta che lo Stato o un ente locale ha deciso e deliberato di costruire un’opera pubblica, come una strada, una scuola, un parco giochi ecc., deve indire una gara per scegliere il progetto preliminare, che deve essere redatto in base alle richieste dell’ente appaltante. Se, ad esempio, si tratta di un palazzo di giustizia, bisogna specificare di quante aule per le udienze, di quanti uffici o di quali servizi deve essere provvisto.

Una commissione, poi, nominata dall’ente appaltatore sceglie il progetto che piace di più, in base alla funzionalità, ai criteri estetici e ai costi. A questo punto, si dà l’incarico (chiaramente allo stesso studio tecnico che l’aveva presentato) di sviluppare il progetto definitivo. Quest’ultimo, però, deve essere abbastanza dettagliato, sia nei dettagli tecnici, sia per quanto riguarda la contabilità dei lavori. In altre parole non deve accadere che tra progetto definitivo e quello esecutivo si riscontri una differenza, ad esempio, del 30%.

La palla ritorna di nuovo alla commissione che discute di eventuali modifiche con lo studio tecnico, sempre tenendo presente di non far lievitare molto i costi. Quando si è raggiunto un accordo su tutto, lo si approva definitivamente. Una volta che è pronto il progetto esecutivo, si parte con la gara d’appalto, il cui scopo è quello di scegliere l’impresa che ne curerà l’esecuzione. In effetti, per realizzare un’opera pubblica di una certa importanza, si devono svolgere due gare di appalto: una per la progettazione e una per l’esecuzione.

 

I SISTEMI di APPALTO

Le modalità per affidare l’esecuzione di un’opera pubblica a un’impresa sono molti e cambiano sensibilmente da paese a paese. Tutto sommato, però, le possibilità sono principalmente tre:

1 – Trattativa privata. È il sistema peggiore, che riportiamo soltanto per completezza in quanto si presta a giochi clientelari. Opere appaltate con questo metodo spesso costano al contribuente anche 4 o 5 volte di più di quanto dovrebbero costare.

In Italia esiste (o esisteva perché non sappiamo se nel frattempo è stato abolito) un ulteriore sistema di appalto che è chiamato appalto concorso, che nonostante il nome è un modo poco trasparente di affidare la realizzazione di opere pubbliche. In pratica funzionava così: il politico di turno convocava un’impresa e gli chiedeva: “Quanto vuoi per realizzare quest’opera pubblica?” Se l’imprenditore, ad esempio, chiedeva 2.000.000 di euro, allora il politico gli diceva. “Presenta un’offerta di 2.500.000 euro, che te la faccio approvare in commissione. La differenza è per me”. Al momento della gara di appalto, poi, si provvedeva a motivare in qualche modo la scelta effettuata. Sono ambedue sistemi da evitare.

   2 – Le aste pubbliche aperte a tutti. Tramite un annuncio su internet o su riviste specializzate si rende noto il bando d’appalto e si invita tutti gli interessati a partecipare alla gara. Le singole imprese fanno un’offerta di ribasso, ad esempio si rendono disponibili a costruire la struttura con un ribasso del 5% o del 10% rispetto all’importo indicato nel bando. Sarà, poi, la commissione a decidere.

I vantaggi dell’asta pubblica sono notevoli: si possono ottenere dei risparmi considerevoli. Un’opera appaltata con questo metodo può costare anche 2 volte di meno di una simile affidata con una trattativa privata. Inoltre, cosa da non trascurare, rende inutili le tangenti. Se si aggiudica la gara, l’impresa che fa l’offerta più bassa, non serve a niente cercare la sponsorizzazione di uno padrino politico.

Unica eccezione devono essere: i lavori urgenti (ad esempio, un ponte che sta crollando) o quelli di completamento di un’opera, come il prolungamento di una fognatura o di un canale da parte dell’impresa che ha eseguito già il primo lotto. Nel caso l’impresa accetti di continuare i lavori con lo stesso prezzo e alle stesse condizioni.

 

3 – Le aste pubbliche riservate. È un sistema analogo all’asta pubblica, tranne che per il fatto che possono partecipare alla gara di appalto solo le imprese di fiducia, comprese in un elenco stilato dallo stesso ente appaltatore. Coloro che ritengono questo sistema uno dei migliori non hanno tutti i torti. “Se un’impresa nel passato – è il loro ragionamento – ha costruito diverse opere pubbliche, consegnando in tempo i lavori ed eseguendoli bene, perché indire una gara pubblica col pericolo di incappare in un’impresa che ci darà un sacco di problemi, non rispetterà i termini o potrebbe fallire col risultato che i lavori rimarranno bloccati per anni?”

 

È un sistema, però, che si presta facilmente ad abusi e al clientelismo. Si pensi a un comune con infiltrazioni camorristiche o in mano a un boss locale. Un amministratore corrotto, infatti, potrebbe escludere dall’elenco tutte le imprese che si rifiutano di pagare delle tangenti o potrebbe invitare alla gara solo le imprese amiche. Per questo motivo, se si sceglie di seguire questa via, c’è bisogno di regole precise.

 

La prima è che gli elenchi delle imprese devono essere aggiornati ogni due anni e che siano ammesse solo le imprese che presentano una certificazione di qualità.

La seconda è che si può cancellare dall’elenco un’impresa solo se nel passato non ha rispettato i termini di un contratto o ha eseguito male i lavori. In altre parole non si può escludere a discrezione, devono essere indicati dei criteri oggettivi per la cancellazione dagli elenchi (decisione contro cui si deve poter fare ricorso). Altrimenti un amministratore corrotto, a poco alla volta, potrebbe cancellare dalla lista, con varie scuse, tutte le imprese a lui non gradite.

Per terzo, ogni volta che si deve realizzare un’opera pubblica, l’invito deve essere rivolto a tutte le imprese comprese nell’elenco, nessuna esclusa. Il rischio in questo caso è che si inviti solo alcune ditte, mentre si tenga segreta la gara di appalto alle altre o la si rende nota solo all’ultimo momento.

Quarto, bisogna vigilare per evitare che le imprese formino dei cartelli o facciano degli accordi sottobanco per far lievitare i costi. A tale scopo bisogna confrontare le cifre che si spende per un’opera pubblica, con quelle di opere simili, effettuate in altre parti del paese. Ad esempio, se al sud per la costruzione di un edificio a 5 piani si viene a spendere € 1.800 a mq, mentre in alta Italia soltanto 1.000, c’è qualcosa che non va.

 

LE REGOLE PER GLI APPALTI

Le regole che bisognerebbe seguire per avere delle gare di appalto, non solo senza trucchi, ma che servano effettivamente ad abbattere i costi, sono:

 

1 – L’offerta più conveniente. In una gara di appalto deve vincere, a parità di condizioni, l’offerta più bassa. La migliore strategia per eliminare le tangenti è, infatti, renderle inutili. Se l’imprenditore per vincere una gara di appalto non ha bisogno di distribuire bustarelle, finirà ogni tentativo di corruzione senza alcun bisogno di interventi della magistratura.

Immaginate che domani si introducesse questa regola: “Ad aggiudicarsi i lavori è sempre l’impresa che presenta l’offerta più bassa.” Crollerebbe tutto l’intero castello di tangentopoli. Non sarebbe più necessario né l’appoggio dei politici, né dei funzionari. Se la gara di appalto è regolata da norme molto chiare e semplici, tutti i giochi sono fatti alla luce del sole, non servono “padrini politici”.

È una strada perfettamente percorribile, a patto che si prendano certe precauzioni per garantirsi qualità e consegna puntuale dei lavori.

L’impresa non esegue a dovere le opere o non consegna in tempo i lavori? Pagherà delle pesanti penali. E se non paga alcuna penale e dichiara fallimento?

Anche a questo problema esiste un rimedio. Al momento di aggiudicare l’appalto, come garanzia, si chiede: 1) Una fideiussione bancaria 2) Un deposito cauzionale, cioè una somma da versare in banca, pari all’30% dell’importo dei lavori. Se l’impresa non rispetta il contratto, perde i lavori già eseguiti e i soldi versati come deposito. Con condizioni così severe, crediamo che nessuno si azzarderà a fare giochi.

Non vogliamo insistere, però, su questa soluzione. In fondo è giusto che nell’aggiudicare i lavori non si tenga presente soltanto dell’aspetto economico, ma di più fattori. Uno di questi deve essere senz’altro l’affidabilità dell’impresa. Lo vedremo nelle prossime pagine.

 

2 – Le garanzie. L’esperienza ci insegna che ci si può imbattere in imprese poco serie, che fanno male i lavori o che, addirittura, falliscono nel giro di alcuni mesi. Per scongiurare questo pericolo bisogna prendere delle precauzioni.

La prima misura suggerita dall’esperienza è escludere, come abbiamo detto, dalle gare di appalto tutte le imprese che sono da meno di 5 anni sul mercato e non hanno mai fatto lavori importanti. In questo modo si evita che ditte improvvisate, nate da un giorno all’altro, spesso con la sponsorizzazione di padrini politici, si aggiudichino lavori importanti di miliardi.

 

La seconda è pretendere, prima di aggiudicare un appalto, una fideiussione bancaria (anche se spesso, tenendo conto di come vanno le cose in Italia, non serve a molto). Nel caso, poi, il committente non ci veda chiaro, può arrivare a chiedere (come abbiamo accennato) un deposito cauzionale su una banca, così che, se l’impresa non rispetta il contratto, ci perde i soldi. In effetti, l’impresa versa su un conto corrente una somma equivalente, ad es. al 30% dell’ammontare dei lavori, poi viene pagata man mano col procedere dei lavori. È chiaro, però, che bisogna corrispondere all’impresa, che ha depositato tale somma, anche gli interessi maturati (uguali a quelli dei BOT).

L’altra forma di garanzia indispensabile è la certificazione di qualità come la Uni EN ISO. Ulteriori garanzie devono essere prese se si ha a che fare con società a responsabilità limitata. Bisogna pretendere che i soci di queste società garantiscano con i propri beni immobili il rispetto del contratto.

 

L’impresa che vince la gara di appalto pubblico, ovviamente, deve pagare i propri dipendenti secondo le tariffe sindacali, non assumere lavoratori in nero e rispettare tutte le norme di sicurezza. Ad effettuare i controlli non deve essere soltanto l’ispettorato del lavoro, ma anche l’ente appaltante, gli ispettori del Ministero dei lavori pubblici o degli enti previdenziali.

 

3 – Riconoscimento di qualità o feedback. Ogni volta che un’impresa fa bene i lavori e consegna le opere secondo il contratto, passa a una categoria superiore, che gli fa avere la precedenza sulle altre nei futuri appalti. Ad esempio, gli viene assegnato il lavoro anche se la sua offerta è superiore del 1% a quella di un’altra impresa, però sconosciuta. In effetti, a parità di condizioni, diventa un titolo di preferenza.

Al contrario se l’ente appaltatore non si tiene soddisfatto dalla qualità dei lavori darà un feedback negativo alla ditta, in modo che tutti gli altri enti pubblici ne tengano conto delle future gare d’appalto. In effetti, con questo sistema le imprese che lavorano male o non consegnano in tempo i lavori possono essere escluse anche se presentano un’offerta più bassa. Sul sito del Ministero dei lavori pubblici si possono pubblicare tutti i feedback ricevuti dalle imprese in modo che diventino immediatamente visibili a tutti.

 

4 – Le offerte al ribasso. Un’ulteriore precauzione, dettata dall’esperienza, è quella di escludere dalla gara tutte le imprese che presentano un’offerta con un ribasso superiore al 30%. Il motivo di questa prudenza è semplice, i costi non sono comprimibili al di là di una certa soglia, oltre c’è l’illegalità, nel senso che si utilizzano lavoratori in nero, materiali scadenti, scarsa attenzione alla sicurezza e così via.

 

    In conclusione bisogna stabilire una rigida procedura per dare in appalto le opere pubbliche. Ad esempio affidare i lavori all‘impresa che fa l’offerta più bassa però a parità di condizioni (per offerte inferiori al 2% ) dare la precedenza a ditte che già in precedenza hanno eseguito nel passato lavori in maniera esemplare. Nel caso vince un’impresa sconosciuta o l’ente appaltatore non si fida, può chiedere alla stessa un deposito di cauzione in denaro (e non dare acconti).

Nel caso l’amministratore locale (o il funzionario del Ministero) non segue questa procedura, ben codificata, deve essere obbligato a presentare le dimissioni. In questo modo si semplifica molto il lavoro dei magistrati che devono verificare solo se la procedura è stata eseguita o non. Infine, nel caso un giudice blocca dei lavori importanti ma nel processo non viene dimostrata nessuna inflazione ne deve subire le conseguenze (principio della responsabilità civile). Con regole così strette non crediamo che ci sarà nessuno che si metterà a fare “scherzetti”.

 

I TERMINI DEL CONTRATTO

Il modo migliore di tutela dell’ente appaltatore è la stesura di un contratto in cui sono indicati in modo molto preciso le seguenti cose:

 

Un elenco dettagliato dei lavori da fare. Se c’è da costruire, ad esempio, un ponte, bisogna stabilire anche chi deve fare le rampe di accesso, se devono essere asfaltate o se si deve provvedere alla segnaletica orizzontale ecc.

I materiali da usare (ad esempio tipo di cemento, ferro ecc. e tutte le cose importanti che incidono sul prezzo).

La data di consegna dei lavori. Nel contratto deve essere indicata sia la data, entro cui, devono essere ultimati i lavori, sia la penale per ogni giorno di ritardo, che non deve essere troppo lieve, se no è inefficace. Devono essere altresì specificate bene le cause non di forza maggiore per cui la data di consegna può essere posticipata. Questi devono essere sempre motivi molto gravi come scioperi (un giorno di ritardo, per ogni giorno di sciopero dei lavoratori), giornate di pioggia violenta, temporali o allagamenti, terremoti o altri disastri naturali.

I disagi per il pubblico. Un’altra cosa importantissima che non bisogna mai dimenticare di inserire nel contratto è l’inserimento di misure per ridurre al massimo i disagi per l’utenza durante i lavori. Ad esempio, se si sta ampliando un autostrada, devono essere lasciate aperte almeno due corsie; se si deve asfaltare una strada di grande traffico, si deve pretendere che lo si faccia di notte e così via.

Il subappalto. In alcuni paesi è un vero e proprio gioco di scatole cinesi. Una grossa impresa prende l’appalto per la costruzione di un’autostrada di 420 km, che dopo pochi mesi subappalta a un’altra impresa. Quest’ultima divide l’autostrada in tratti di 60 km l’uno, che subappalta a diverse imprese. Non è finita, perché non di rado ognuna di queste imprese subappalta, a sua volta, una parte del lavori ad altre società.

A volte prima di arrivare alle imprese che eseguono praticamente i lavori ci sono 6 -7 passaggi. Il risultato è che, su una sola opera, ci guadagnano decine di imprese spesso senza fare niente, anzi senza muoversi nemmeno dall’ufficio. Di conseguenza l’opera in questione viene a costare allo stato 5 – 6 volte più di quanto dovrebbe.

Non è l’unica conseguenza negativa. Dato che ognuna delle imprese subappalta a un prezzo sempre decrescente, spesso i lavori finiscono nelle mani di imprese poco serie, che accettano soltanto per sopravvivere, ma hanno personale poco qualificato e usano materiali scadenti. Di conseguenza il lavoro viene fatto male. Non di rado, varie ditte si susseguono nell’esecuzione della stessa opera, perché succede che qualcuna ci rinuncia o fallisce.

 

  La soluzione a tutti questi problemi è una sola: bisogna introdurre delle precise norme che regolano il subappalto (oggi in Italia esiste la norma che si può subappaltare al massimo il 30% del totale).

Innanzitutto deve essere lo stato o l’ente appaltatore a dividere l’opera, ad esempio la costruzione dell’autostrada, in lotti abbastanza piccoli da poter essere costruiti da una sola impresa. L’ideale è, nel caso di un autostrada, appaltare i tratti che vanno da un’uscita a quella successiva, in modo che una volta ultimati si possono utilizzare subito (lotti funzionali).

Per secondo, nel contratto devono essere indicati specificamente i lavori che possono essere dati in subappalto. Ad esempio, nella costruzione di un’autostrada si può subappaltare il trasporto della terra, la realizzazione degli impianti elettrici o le opere di idrauliche, ma non tutta l’opera o alcuni tratti di essa. In altre parole si possono dare in subappalto solo i lavori che richiedono ditte specializzate.

 

Le varianti in corso d’opera. Un altro trucco usato dagli imprenditori per aggiudicarsi l’appalto di un’opera pubblica, è fare un’offerta piuttosto bassa per, poi, dopo alcuni mesi, chiedere una variante del piano di esecuzione. In questo modo, spesso, si riesce a ottenere un consistente aumento dell’importo dall’ente appaltatore.

Spesso si ripete questo giochetto più volte ed ecco che alcune imprese si vedono approvate 5 – 6 varianti in corso d’opera (nei paesi più corrotti si può arrivare a 10 – 15). Lo stesso marciapiede a volte viene rifatto 4 – 5 volte, ogni volta seguendo un disegno diverso, tutto per maggiorare i costi dell’opera e specularci sopra. Il risultato è che si parte con una certa cifra, per eseguire una determinata opera pubblica, ad esempio con 10 milioni di euro, e si arriva alla fine a un costo complessivo di 50 – 60 milioni di euro, cioè 5 – 6 volte la spesa iniziale.

Oggi per fortuna in Italia esiste una norma, non sempre rispettata, che vieta tutte le varianti che fanno lievitare il costo dell’opera più del 5%. A nostro avviso bisognerebbe essere ancora più restrittivi e ammettere solo una, al massimo due varianti e solo per giustificati motivi. In altre parole la possibilità di introdurre delle varianti deve essere limitata solo a casi eccezionali, ben specificati dalla legge, non diventare la normalità.

 

L’aggiornamento dei prezzi. In molti paesi può essere un’altra occasione di corruzione. A volte si parte con un’offerta bassa per aggiudicarsi dei lavori, sapendo poi, che un amico ci farà ottenere, negli anni, un considerevole aumento dei prezzi. È un modo scorretto di operare, in quanto si tratta di concorrenza sleale. Il problema è superabile inserendo nel contratto delle clausole precise. Per i materiali più comuni, come cemento, ferro e ecc., deve essere indicato il loro prezzo al momento della firma del contratto, in questo modo sarà possibile quantificare con esattezza in quale misura devono essere aggiornati i prezzi.

Per i lavori che durano poco tempo, ad esempio meno di 2 – 3 anni, se non si vive in una situazione di forte inflazione non deve essere previsto alcun aggiornamento dei prezzi. L’impresa ne deve tenere conto al momento di fare l’offerta. In Italia, infatti, oggigiorno si ottiene l’aggiornamento dei prezzi solo in casi eccezionali.

Gli acconti. Un’altra regola è che non bisogna mai dare generosi acconti. Non deve succedere che alcune imprese, che si sono aggiudicati i lavori con un’offerta più bassa degli altri, comincino i lavori, ma appena hanno i soldi in mano dichiarano fallimento. I pagamenti, perciò, devono avvenire sempre a lavori eseguiti e contabilizzati, secondo lo stato di avanzamento. Nel contratto deve essere stabilito con precisione, ogni qualvolta l’ente appaltatore deve versare una quota dell’intero importo. Ad esempio, nella costruzione di una autostrada l’impresa ha diritto a una certa somma solo una volta ultimati alcuni importanti cavalcavia. I pagamenti non devono mai anticipare i lavori.

 

    Lo storno. È una possibilità di corruzione e di clientelismo perciò bisogna introdurre dei precisi limiti per evitare che i soldi siano deviati verso scopi meno meritevoli. Ad es. si stanziano 10 milioni di euro per rifare le strade di una città, poi ne avanzano 50.000 che si utilizzano per comprare la macchina al sindaco.

In questo modo si riescono a fare parecchi giochetti, come finanziare associazioni o reti clientelari ecc., perciò molti politici lo fanno succedere di proposito. In altre parole spesso si aumenta l’importo delle somme stanziate in modo che ne avanzi qualcosa, da poi utilizzare per i propri scopi.

La cosa migliore è stabilire per legge che le somme avanzate devono tornare in bilancio, come se si trattasse di nuove entrate. Non si possono dirottare altrove come non fossero soldi pubblici.

 

 

LA TUTELA DELL’IMPRESA

A volte non sono le imprese a non rispettare le regole, ma proprio loro: gli enti locali. Il caso più comune è quello che si fanno fare i lavori e per i pagamenti fanno … aspettare anni e anni. Quasi sempre si attribuisce la colpa alla burocrazia o alla mancanza di fondi, ma non di rado gli amministratori lo fanno preciso intento di favorire alcune imprese, ai danni di altre. In effetti funziona così, se a vincere l’appalto è un’impresa amica, questa riceve i pagamenti regolarmente, se, invece, vince un’impresa sconosciuta dovrà aspettare molto tempo.

È un altro dei modi per scoraggiare o eliminare le imprese concorrenti. Inoltre, così si taglia fuori dagli appalti le imprese giovani o che non hanno grossa liquidità e che, quindi, non possono aspettare anni per essere pagate.

In secondo luogo, si crea un altro ricco filone di clientelismo. Gli imprenditori svegli capiscono che per essere pagati devono ricorrere alla intermediazione di qualche politico o essere pronti a pagare tangenti. Le modalità di pagamento, infatti, sono un altro punto su cui si possono fare molti “giochi”.

 

Una soluzione a questo problema è stata già indicata nelle pagine precedenti. Quando si appalta un’opera questa deve essere finanziata al 70%, in modo che basterà comunicare lo stato di avanzamento dei lavori e sarà la banca stessa a pagare (cioè l’ente locale versa la somma in banca, che pagherà ogni volta che il direttore dei lavori avrà certificato l’avvenuto completamento dei lavori indicati nel contratto). Se ciò non avverrà deve essere prevista una severa penale, più il pagamento di interessi molto alti e delle spese legali.

Per la somma restante l’imprenditore potrà fare causa all’ente appaltante, che sarà condannato non solo a versare la somma mancante, ma dovrà pagare anche una penale, gli interessi (il doppio di quelli legali) e le spese legali. Devono essere previste anche delle sanzioni severe per gli amministratori, gli assessori o i sindaci che si rendono colpevoli di aver ritardato i pagamenti. Nei casi più gravi devono essere destituiti, solo così staranno attenti a non commettere irregolarità.

 

Nel caso, inoltre, che l’ente locale continua a non pagare le opere appaltate, il tribunale dovrebbe emettere una diffida nei suoi riguardi. Non solo, ma il Ministero dei Lavori Pubblici, constatate queste ripetute inadempienze, può emettere un’ordinanza nei riguardi dell’ente locale in modo che in futuro tale ente sia costretto a coprire almeno l’85% del costo totale dell’opera pubblica che intende realizzare.

 

In parole povere, se un comune non paga le imprese, non potrà avviare nessuno nuovo lavoro senza aver versato prima in banca l’85% del costo totale dell’opera.

È una misura drastica, ma non deve essere possibile che enti locali, che hanno miliardi di euro di deficit nei bilanci, continuino a indire gare d’appalto per costruire infrastrutture che poi non pagano. Deve valere la stessa regola che vige per i privati, chi non ha soldi non può fare nulla.

Un’altra idea è quella di introdurre il feedback anche per gli enti locali; quelli che non pagano finiscono in una lista nera, in modo che l’impresa prima di accettare i lavori sa che corre il rischio di essere pagata con molto ritardo.

 

LA DIREZIONE DEI LAVORI

Il controllo dell’esecuzione dei lavori normalmente è affidato a un direttore dei lavori, nominato dall’ente appaltatore. Anche qui bisogna prendere opportune precauzioni per prevenire casi di corruzione e clientelismo, col risultato di avere opere pubbliche eseguite male o costruite con materiali scadenti.

La regola principale, ormai conosciuta da tutti, in questi casi è una sola: il controllore deve essere diverso dal controllato. In parole povere, direttore dei lavori e direttore dell’impresa devono essere due figure diverse e contrapposte. Non si può nominare, ad es., direttore dei lavori una persona che faccia parte o abbia fatto parte negli ultimi 10 anni, dei consigli di amministrazione delle imprese che si sono aggiudicate i lavori, né che sia un parente del titolare dell’impresa che ha vinto l’appalto. È assurdo chiamare lo zio a controllare l’impresa dei nipoti o viceversa, né che due direttori dei lavori si scambino i favori tra di loro.

 

Non è l’unica precauzione, se si vuole moralizzare il settore occorre:

  1. a) Il direttore dei lavori deve rispondere del proprio operato in prima persona. Se accade che un ponte crolla ed emergono delle sue responsabilità deve finire in prigione e deve rispondere del proprio operato con i suoi beni personali. Se egli non è più in vita, ne risponderanno i suoi eredi. Per questo motivo bisogna evitare di nominare direttori dei lavori persone nullatenenti, che non hanno niente da perdere o che in passato sono state già coinvolte in scandali, tangenti o appalti truccati. Dei vincoli devono essere previsti anche per l’età, lo vedremo più avanti.
  2. b) L’ente appaltante nel nominare il direttore dei lavori deve consultarsi con il Ministero dei Lavori Pubblici e cambiare persona se il Ministro non lo ritiene affidabile. In parole povere il ministero dovrebbe avere il diritto di veto, senza però poter suggerire alcun nome. La supervisione su queste nomine eviterebbe tante pratiche clientelari.
  3. c) Come per le imprese, bisogna introdurre il feedback cioè compilare un elenco dei buoni e dei cattivi. In altre parole se un direttore dei lavori non adempie adeguatamente i suoi compiti deve essere depennato dall’elenco e nel futuro non deve avere mai più incarichi del genere.
  4. d) Non può essere nominato direttore dei lavori una persona che ha più di 55 anni o con gravi problemi di salute. Questo per evitare, come è successo nel passato, che si nomini una persona molto anziana, che se viene messa sotto inchiesta, non può essere arrestata per motivi di salute. In questo modo si può bypassare facilmente lo scoglio delle responsabilità del direttore dei lavori, basta nominare qualcuno ammalato di cancro e così si può fare i propri comodi.

Collaudi in corso di opera. Nei paesi moderni periodicamente ci sono dei tecnici che vanno sul cantiere, prelevano campioni del cemento o del ferro usati nella costruzione e redigono una relazione. La cui copia, però, non deve essere inviata solo al direttore dei lavori, ma anche all’ente appaltante e al Ministero dei Lavori Pubblici.

Nella maggior parte delle nazioni progredite il Ministero dei lavori pubblici ha la funzione di supervisione sulle opere appaltate dagli enti locali e perciò può inviare propri tecnici per ulteriori controlli, senza alcuno preavviso. Anche la sola possibilità teorica che ci possano essere dei controlli da parte del Ministero basta a tenere a freno tante persone corrotte.

Il collaudo finale, ovviamente, deve essere affidato a una società diversa da quella che ha eseguito i lavori. Inoltre, deve essere nominata dall’ente appaltante soltanto pochi giorni prima del collaudo vero e proprio. In questo modo sarà più difficile cercare “eventuali amicizie” per cercare qualcuno più accodante o, addirittura, pagare una tangente.

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